國務(wù)院令（第793號）公布的《城市公共交通條例》，已于2024年12月1日起施行。半年多過去了，被行業(yè)視為整部法規(guī)“錢袋子條款”《條例》第十三條（財政預(yù)算保障），究竟執(zhí)行得怎樣？
根據(jù)對全國35家直轄市、省會城市、計劃單列市、地級市2024年財政撥款情況的跟蹤，各地方政府已100%地將城市公共交通發(fā)展所需經(jīng)費(fèi)，納入了本級財政預(yù)算。只是在執(zhí)行過程中，因各地財政承受能力有大小，財政撥款到位的強(qiáng)度會有所不同，撥款方式也各具招法。
一、四家超大城市北京、上海、廣州、深圳，加兩家直轄市天津、重慶，六家市政府基本形成了“預(yù)算安排—成本規(guī)制—績效考核—多元融資”的閉環(huán)管理體系，有效落實(shí)了財力保障。
北京市在年度預(yù)算中單列“公共交通發(fā)展專項(xiàng)資金”，用于場站建設(shè)、車輛購置、運(yùn)營補(bǔ)貼及公益性資產(chǎn)保障。形成“公益性資產(chǎn)支出＋政府購買服務(wù)支出＋政策性虧損補(bǔ)貼支出”的立體化補(bǔ)貼體系。該專項(xiàng)資金的管理和監(jiān)督機(jī)制以“規(guī)劃、績效導(dǎo)向、多維監(jiān)督”為核心，通過制度設(shè)計和技術(shù)手段，確保資金使用。
2025年政策進(jìn)一步強(qiáng)化了績效評價權(quán)重和跨部門協(xié)同，體現(xiàn)了精細(xì)化管理的趨勢。其績效評價體系以“經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性”為核心，結(jié)合專項(xiàng)資金特點(diǎn)構(gòu)建了多維度的指標(biāo)體系。其中，公益性資產(chǎn)：車輛、場站建設(shè)資金，由財政全額保障；運(yùn)營服務(wù)：實(shí)行“兩保兩掛一留”（?；?、保運(yùn)轉(zhuǎn)，人工成本增長與增收節(jié)支率掛鉤、績效補(bǔ)貼與增收節(jié)支額掛鉤，增收節(jié)支留企業(yè)）；政策性虧損：對低票價、老年人及學(xué)生優(yōu)惠給予差額補(bǔ)貼。
上海市政府把貫徹《城市公共交通條例》作為建設(shè)人民城市的重要抓手，圍繞“規(guī)劃、資金、土地、票價、補(bǔ)貼、治理”六大環(huán)節(jié)，形成了一套可量化的財政投入與政策保障體系。
1、將財政投入固化為法定責(zé)任。市、區(qū)兩級全部建立“公共交通發(fā)展專項(xiàng)資金”，并納入年度預(yù)算，用于軌道交通、公交場站、充換電設(shè)施、車輛更新、智慧公交等建設(shè)及運(yùn)營補(bǔ)貼。
2、完善“成本規(guī)制＋績效考核”補(bǔ)貼機(jī)制。對軌道交通、地面公交分別制定運(yùn)營服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和成本規(guī)制辦法，補(bǔ)貼額度與客流強(qiáng)度、服務(wù)質(zhì)量、成本控制“三掛鉤”。
3、拓寬多元化投融資渠道。用足用好城市交通發(fā)展獎勵資金、農(nóng)村客運(yùn)補(bǔ)貼資金，發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券，鼓勵保險資金、“基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金”（Infrastructure REITs），參與公交場站綜合開發(fā)。
4、強(qiáng)化用地和路權(quán)保障。在控制性詳細(xì)規(guī)劃中優(yōu)先劃撥公交場站、首末站、充換電設(shè)施用地，允許綜合開發(fā)收益反哺運(yùn)營。
5、健全票價動態(tài)調(diào)整和換乘優(yōu)惠體系。建立“政府定價＋政府指導(dǎo)價＋市場調(diào)節(jié)價”并存的票制體系，對長距離線路試行按里程計價，對微循環(huán)公交、定制公交實(shí)行政府指導(dǎo)價或市場調(diào)節(jié)價。
6、推進(jìn)綠色智慧公交升級。車輛新能源化：2025年市區(qū)公交車新能源和清潔能源占比保持 100%，每年更新車輛 2000 輛以上，配套充電樁 1.5 萬個。 建設(shè)“出行即服務(wù)（MaaS）”平臺，政企聯(lián)合推進(jìn)統(tǒng)一支付、智慧調(diào)度、客流預(yù)測、碳積分兌換等功能，2026 年用戶覆蓋率力爭達(dá)到 70%。
7、完善全域安全與應(yīng)急保障體系。建立“市—區(qū)—企業(yè)”三級安全資金保障機(jī)制，對大修更新改造、應(yīng)急物資儲備、數(shù)字化監(jiān)測平臺實(shí)行項(xiàng)目清單化、資金預(yù)算化管理。
廣州、深圳、天津等三家市政府，進(jìn)一步完善了成本規(guī)制模型——以審計后的完全成本扣減票務(wù)收入、廣告收入后，差額進(jìn)入財政補(bǔ)貼池；同時引入第三方機(jī)構(gòu)做績效評估，補(bǔ)貼向服務(wù)線路傾斜。
重慶市財政局通過以下措施落實(shí)成本規(guī)制機(jī)制：對公交企業(yè)運(yùn)營成本進(jìn)行核算，動態(tài)調(diào)整補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，確保票價低于成本時財政兜底。專項(xiàng)補(bǔ)貼資金：設(shè)立新能源公交車更新、動力電池更換等專項(xiàng)補(bǔ)貼，2024年單列預(yù)算支持綠色出行轉(zhuǎn)型；跨部門協(xié)同：交通、財政、發(fā)改等部門聯(lián)合制定補(bǔ)貼細(xì)則，確保資金精準(zhǔn)撥付；地方配套政策: 差異化補(bǔ)貼：對主城區(qū)二環(huán)內(nèi)外公交線路實(shí)行不同補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，二環(huán)外補(bǔ)貼由區(qū)縣財政承擔(dān)，市級財政支持主城區(qū)。績效評價管理：對補(bǔ)貼資金使用效率開展績效評價，確保資金用于提升服務(wù)質(zhì)量（如響應(yīng)公交、定制線路等）。
北京、上海兩家城市公交，屬百億級“優(yōu)先保障公共交通財政投入”，政府的財政實(shí)力，給了公交實(shí)足的保障底氣；天津、重慶、廣州、深圳等四家城市公交，財政投入在30億～70億區(qū)間，也算是過日子不差錢的企業(yè)。
二、大連、貴陽、洛陽、重慶、鄭州、長春等六家公交和軌道資產(chǎn)重組公司后，市政府利用企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大、信用評級提升、融資能力和資金調(diào)度效率同步增強(qiáng)的機(jī)會，以資產(chǎn)規(guī)模促成融資效率。
大連地鐵集團(tuán)+公交集團(tuán)，合并成大連公共交通建設(shè)投資集團(tuán)，資產(chǎn)超600億，形成東北綜合交通平臺。盡管2024年市財政緊張，沒有給常規(guī)的財政補(bǔ)貼，僅通過“還款”形式應(yīng)急了1-2億元，但合并后的投資集團(tuán)通過“壓支出、找資金、延支付”三條線并行化解，運(yùn)用市場化融資手段，緩解了資金壓力。
貴陽軌道+公交整合，融合為貴陽市公共交通投資運(yùn)營集團(tuán)，覆蓋交通、物業(yè)、大數(shù)據(jù)等多元業(yè)態(tài)，增強(qiáng)了融資能力。貴陽公交資金得到基本保障。2024 年貴陽市人大報告把軌道交通建設(shè)資本金、公交運(yùn)營補(bǔ)貼、新型城鎮(zhèn)化基金等打捆列入交通城建板塊，總額 28.54 億元，?？顚Ｓ?，按項(xiàng)目進(jìn)度分批下達(dá)給“貴陽公交（集團(tuán)）”。 貴陽公交（集團(tuán)）2023 年實(shí)際補(bǔ)貼為 11.47 億元，其中公交運(yùn)營補(bǔ)貼 9.3 億元、軌道運(yùn)營補(bǔ)貼 2.1 億元，當(dāng)年缺口約 1.9 億元，通過商業(yè)貸款和場站綜合開發(fā)收益彌補(bǔ)。貴陽市所建立“項(xiàng)目資本金＋運(yùn)營補(bǔ)貼＋場站綜合開發(fā)反哺”的組合資金池，可確保即便當(dāng)年補(bǔ)貼出現(xiàn)缺口，也可通過集團(tuán) 23.36 億元未使用授信額度和存量土地物業(yè)銷售回款先行周轉(zhuǎn)。
洛陽公交集團(tuán)100%股權(quán)劃轉(zhuǎn)軌道集團(tuán)，成立洛陽交通投資集團(tuán)有限公司，實(shí)現(xiàn)“軌道+公交+航空+公路”一體化，優(yōu)化了債務(wù)結(jié)構(gòu)。面對公交集團(tuán)的資金壓力，投資集團(tuán)運(yùn)用“財政撥款+市場化運(yùn)作”模式，充分發(fā)揮資源整合能力，通過財政撥款（2024年僅到位2億多）+融資，維持了正常運(yùn)轉(zhuǎn)。
目前，“軌道+公交”資產(chǎn)重組已成為國內(nèi)大城市優(yōu)化國資布局、緩解債務(wù)壓力、增強(qiáng)融資能力的有效選項(xiàng)。當(dāng)“多主體”變成“一張資產(chǎn)負(fù)債表” 后，實(shí)現(xiàn)了“五統(tǒng)一”:
（1）統(tǒng)一了評級主體。由市政府出具授權(quán)，將軌道、公交、場站、TOD土地等一次性劃入新公司，形成單一法律主體，可立即啟動AAA評級。評級關(guān)鍵指標(biāo)：凈資產(chǎn)≥500億元、EBITDA/利息覆蓋倍數(shù)≥3、政府補(bǔ)貼占收入比≤30%；
（2）統(tǒng)一了授信窗口。與開發(fā)銀行、國有大行簽訂“總對總”授信，避免多家子公司重復(fù)授信、相互擠占額度；
（3）統(tǒng)一了債務(wù)期限結(jié)構(gòu)。建立“短—中—長”資金池：短期（≤1年）用超短融或票據(jù)滾動；中期（3–5年）用綠色中票、公司債；長期（10年以上）用保險債權(quán)計劃、REITs；
（4）統(tǒng)一了現(xiàn)金流歸集。所有票務(wù)、廣告、物業(yè)、停車、充電收入每日自動歸集到總部現(xiàn)金管理平臺，實(shí)時掌握頭寸；
（5）統(tǒng)一了信息披露。按上市公司標(biāo)準(zhǔn)建立月度運(yùn)營快報、季度財務(wù)快報、年度ESG報告，降低投資人盡調(diào)成本。
未來，大城市的公交、軌道資產(chǎn)重組是否會形成趨勢？令人關(guān)注。
三、各地政府在推進(jìn)《城市公共交通條例》的落實(shí)上，通過強(qiáng)化財政保障、完善政策體系，確保了公交優(yōu)先發(fā)展。但具體到每家城市，到款情況卻出現(xiàn)參差不齊的現(xiàn)象，反映了有近半數(shù)的政府財政壓力很大。
十八家省會城市、計劃單列市，在“優(yōu)先保障公共交通財政投入”上，出現(xiàn)三類情況:
（1）足額撥款，并及時到位有濟(jì)南、蘭州、沈陽、成都、太原、南昌、青島等七家公交公司。其中南昌公交財政撥款執(zhí)行力相對更強(qiáng)一些。這與江西省政府貫徹力度密切相關(guān)。
江西省政府以《城市公共交通條例》為綱，明確將公共交通發(fā)展納入法治化軌道，要求地方政府將公共交通經(jīng)費(fèi)納入財政預(yù)算，并通過用地劃撥、資金補(bǔ)貼等方式，保障基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營。打造了南昌、九江等地的公交優(yōu)先樣板。2024年9月，交通運(yùn)輸部印發(fā)《關(guān)于印發(fā)2024年城市公共交通優(yōu)先發(fā)展和綠色出行典型案例的函》，九江市因“加強(qiáng)資金與用地保障，促進(jìn)城市公共交通高質(zhì)量發(fā)展”成功入選，成為江西省入選的城市。
2024年南昌市財政局安排公共交通補(bǔ)貼資金6億元用于"交通強(qiáng)市"建設(shè)，支持城際公交開通及常規(guī)線路運(yùn)營，資金按項(xiàng)目進(jìn)度分批撥付?。
（2）因種種原因，撥款雖未及時到位，但一旦走完流程，資金不成問題。如杭州、南京、合肥、西安等四家。
杭州公交財政預(yù)算2023年安排補(bǔ)助資金19個億，實(shí)際到位10個億。2024年財政撥款也有較大缺口。但杭州市財政將通過一系列“強(qiáng)化預(yù)算保障，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，民生支出優(yōu)先”舉措，把公共交通納入民生領(lǐng)域，出臺一攬子統(tǒng)籌計劃，2024年民生支出占比超75%，資金支持軌道交通、公交線網(wǎng)優(yōu)化等項(xiàng)目。2025年預(yù)算草案顯示，將繼續(xù)加大“兩新”政策投入，推動設(shè)備更新與消費(fèi)升級。前三年（2023、2024、2025年）市政府?dāng)M一攬子支持50多個億，外加公交之前出讓的一塊地近22個億。這樣的話，22個億加上50多個億，將近80個億，基本可確保杭州公交近五年（含2026、2027后兩年）的資金支出。
南京公交23年財政補(bǔ)貼應(yīng)收23億，實(shí)收18億。南京公交2024年應(yīng)收財政補(bǔ)貼24.7億元，實(shí)收13.52億元。南京公交連續(xù)兩年出現(xiàn)“應(yīng)收補(bǔ)貼”與“實(shí)收補(bǔ)貼”之間的大額缺口（2023 年缺口約 5 億元，2024 年缺口約 11.2 億元）。市財政局主要通過“雙軌并行”，邊“控支”，邊“找錢”，“六個動作”展神奇: 壓減剛性支出；盤活存量資產(chǎn) ；市區(qū)財政分擔(dān)機(jī)制再調(diào)整 ；先行預(yù)撥與專項(xiàng)借款 ；強(qiáng)化績效考核與成本規(guī)制；爭取上級資金與金融工具 。一系列組合拳，“控支”節(jié)約約 5 億元、“資產(chǎn)盤活”增加 4 億元、“先行預(yù)撥+專項(xiàng)借款”籌集 8 億元、“專項(xiàng)債+銀團(tuán)授信”籌集 4.7 億元，基本覆蓋了 2023-2024 兩年累計的補(bǔ)貼缺口。
合肥公交財政預(yù)算安排補(bǔ)助資金12.9億元，實(shí)際撥付9億元。根據(jù)成本規(guī)制核算，2024年合肥公交運(yùn)營財政補(bǔ)貼總額應(yīng)為16.43億元。市財政年初預(yù)算安排資金6億元，實(shí)際撥付12.08億元（含運(yùn)營補(bǔ)貼6.76億元、車輛購置及場站建設(shè)補(bǔ)貼5.32億元），補(bǔ)貼資金到位率73.52%。對于剩余4.35億元資金缺口，通過申請流動資金貸款方式予以緩解，相關(guān)貸款本息償付責(zé)任，均由市財政全額承擔(dān)。
西安公交2024年財政撥款的主體部分已于年內(nèi)完成，但陜西省對新能源公交車更新按每車8萬元、電池更換每車4.2萬元的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼，受全省一般公共預(yù)算收入短收147.4億元的影響，部分專項(xiàng)撥付進(jìn)度延遲，新能源車補(bǔ)貼等專項(xiàng)存在跨年度結(jié)算，剩余資金預(yù)計在2025年審計后完成撥付。
（3）哈爾濱、武漢、廈門、福州、烏魯木齊、銀川、長沙等七家，遇到市政府的財政壓力瓶頸，財政難坎很難跨越。
哈爾濱公交2023年財政撥款總數(shù)是4.14億。2024年基數(shù)差不多，但目前銀行貸款7億多。當(dāng)期運(yùn)營補(bǔ)貼活得去。只是歷史上的負(fù)債和更新車輛資金，暫無著落。
烏魯木齊公交2024年財政撥付缺口也較突出：烏魯木齊市公交集團(tuán)（含BRT）應(yīng)補(bǔ)貼7億元（計劃數(shù)），實(shí)際收到1.63億元，欠付5.37億元；烏魯木齊市公交珍寶巴士應(yīng)補(bǔ)貼2.29億（計劃數(shù)），實(shí)際到位0.51個億。欠撥付1.78億。
長沙公交2023年按成本規(guī)制政策應(yīng)補(bǔ)12億左右，當(dāng)年實(shí)際到位財政補(bǔ)貼5.2億元。2024年應(yīng)收12.6億，實(shí)際收到地方財政補(bǔ)貼資金8.9億元，含省1.69億。
武漢、銀川、廈門和福州等，也都遇到年度撥款不足的財政困境
四、經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省江蘇的五家地級市公交，得益于政府強(qiáng)有力的政策保障和財政支持，喜大于憂；四川省內(nèi)江市公交屬民營企業(yè)，政府的支持力度具標(biāo)桿意義。
江蘇省政府通過明確財政預(yù)算保障、建立科學(xué)合理的財政補(bǔ)貼機(jī)制、實(shí)施專項(xiàng)補(bǔ)貼與稅費(fèi)優(yōu)惠政策、強(qiáng)化成本規(guī)制與審計考核，以及拓寬資金籌措渠道等多種方式，落實(shí)《城市公共交通條例》中關(guān)于財政保障的條款，確保地級市公交的可持續(xù)發(fā)展。
蘇州（20億）、無錫（近8億）、宿遷（2.24億）、泰州（1.2億）等四家公交，財政撥款都是如期足額到位。
鹽城公交2024年應(yīng)預(yù)撥4.32億元，已撥付3.15億元，差額1.17億元。鹽城市交通投資建設(shè)控股集團(tuán)通過市場化融資模式，有效緩解了公交資金壓力。
四川省內(nèi)江市政府出臺的《內(nèi)江市中心城區(qū)城市公共交通運(yùn)營補(bǔ)貼管理辦法》明確，對城市公交企業(yè)執(zhí)行政府“七免兩減”優(yōu)惠政策而減少的收入，實(shí)行據(jù)實(shí)補(bǔ)貼，扣除公益性支出補(bǔ)貼后，對城市公交運(yùn)營虧損財政補(bǔ)貼85%，公交企業(yè)承擔(dān)15%。公交補(bǔ)貼自從納入財政預(yù)算，按月?lián)芨丁Ｄ壳半m說還有歷史欠款三千多萬，也在想辦法解決中！
綜合來看，各地政府支持力度都很大，盡力了。面臨著“心有余而力不足”的財政挑戰(zhàn)。即便是超大城市如上海，都在努力通過“降本增效”，力爭在今明兩年，年均節(jié)約財政補(bǔ)貼 8% 左右。
本文轉(zhuǎn)自公共交通資訊
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