實(shí)務(wù)者言｜地面公交具體應(yīng)當(dāng)如何改革
發(fā)布時(shí)間：：2023-10-20
交通運(yùn)輸部等九部門近日聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)城市公共交通健康可持續(xù)發(fā)展的若干意見》，提出將從落實(shí)運(yùn)營補(bǔ)貼補(bǔ)償政策、完善機(jī)制、加強(qiáng)規(guī)劃和用地保障、改善設(shè)施條件等方面，化解城市公交經(jīng)營困境。
說到底，城市公交本身具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)的特征，需要贏得更多乘客，自身才能夠可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。過去多年來，隨著城市的建設(shè)和擴(kuò)張，客觀上，作為必需的托底公共服務(wù)，公交線網(wǎng)延伸越來越廣，其單線客流愈發(fā)，效率也越來越低。而軌道交通、共享兩輪等出行方式，也與地面公交形成一定競(jìng)爭(zhēng)。在通勤高峰期，如果缺乏專用道，公交車也會(huì)堵在路上，乘客無法準(zhǔn)時(shí)到達(dá)目的地。種種因素影響下，公交運(yùn)營變得更為依賴財(cái)政補(bǔ)貼，沒有面向市場(chǎng)做出改革的動(dòng)力。
公益并不意味著必須犧牲效率，相反更要用好每一點(diǎn)公共資源，讓更多人能夠便利且低碳出行。城市公交既要應(yīng)對(duì)財(cái)政資源的減少，又要保證既有服務(wù)的延續(xù)，還要應(yīng)對(duì)城市發(fā)展的新要求。當(dāng)下，各個(gè)城市有怎樣不同的情況，又可以根據(jù)自身情況施策？
近日，在深圳召開的第九屆公交都市發(fā)展論壇上，來自交通運(yùn)輸主管部門、公交企業(yè)、客車制造企業(yè)、智能交通企業(yè)以及科研院校等單位的人士，一一分享了自己的看法。在此，我們選取來自不同城市、具有代表性的一些聲音。期望能夠回應(yīng)當(dāng)下公交面臨的實(shí)際問題。
上海清晨，路上的公交車。澎湃新聞?dòng)浾?周平浪 圖
“衡量公交服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，就是你敢不敢坐公交去上班。”
在深圳，地鐵不及公交覆蓋率的1/10，但客流卻反超地面公交。這是深圳市都市交通規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院院長(zhǎng)薛博留意到的數(shù)據(jù)。他指出，深圳約有940條線路、1.5萬輛大巴，平均一條線路16臺(tái)車；相比之下，地鐵15條線路、55節(jié)車，平均一條線有50臺(tái)地鐵。沒有服務(wù)強(qiáng)度的覆蓋率，往往是無效服務(wù)。地鐵網(wǎng)絡(luò)的簡(jiǎn)單易記和高頻發(fā)車，足以吸引乘客。也就是說，乘客不愿在一團(tuán)毛線球一般的地面公交網(wǎng)絡(luò)中耽誤時(shí)間和迷失方向，希望沒有紅綠燈和路阻，能夠精準(zhǔn)周轉(zhuǎn)。
薛博認(rèn)為，當(dāng)下線路的規(guī)劃模式本身，就是增加重復(fù)系數(shù)的根源，通道上的大量運(yùn)力沒有轉(zhuǎn)化為高頻服務(wù)。另一面，公交服務(wù)不斷向末梢滲透，希望提高客流收集能力。但在支線層面，低密度、低強(qiáng)度必然帶來低頻次，也就是配車少、客流少，出行速度慢。這又進(jìn)一步失去用戶。
用戶需要的是速度和準(zhǔn)點(diǎn)。薛博指出，車速應(yīng)在服務(wù)質(zhì)量考核中處于一票否決的先決地位。在諸多地方的政府考核中，車速指標(biāo)占比不高。這就造成政府和群眾印象差，但考核分?jǐn)?shù)不低的現(xiàn)象。與之對(duì)應(yīng)，公交要吸引客流，需要在配車、排班、到站管理、宣傳營銷等方面，貫通起來考慮，即從過去的線路規(guī)劃，轉(zhuǎn)向全過程咨詢。
“過去做增量、促發(fā)展的模式難以為繼，提高資源投入的有效性迫在眉睫。”薛博表示。
公交的現(xiàn)狀也與城市空間的演化以及人口結(jié)構(gòu)的變化有關(guān)。北京市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院交通規(guī)劃所主任工程師魏賀說道，自2015年之后，北京的人口紅利縮減，城市就提出要減量提質(zhì)發(fā)展。近年來公共交通客運(yùn)量一直在下降，而面對(duì)少子化、老齡化和城市更新，客流會(huì)越發(fā)縮減。其核心問題在于，不能再用增量的思維去做存量的地區(qū)。
魏賀指出，北京公交場(chǎng)站的問題比較嚴(yán)重。比如，城市中心地區(qū)的場(chǎng)站，車次是連遠(yuǎn)郊的大線，這意味著，公交車需要先空跑到遠(yuǎn)郊，再把人運(yùn)進(jìn)城市內(nèi)部。北京的公交補(bǔ)貼額度也比其他特大城市高。因此，北京也準(zhǔn)備提出降本增效的方案。
魏賀認(rèn)為，公交考核要從需求端出發(fā)，認(rèn)真從乘客的角度去梳理管理細(xì)節(jié)，必然可以創(chuàng)建一個(gè)大多數(shù)人都滿意的公共交通體系。另外，軌道交通不是的，此前很多地方的軌道建設(shè)無法回本，后面許多城市仍然需要依靠地面公交。雖然針對(duì)當(dāng)下的公交困境，需要呼吁政府進(jìn)行短期補(bǔ)貼，但如何真正解決之后的問題，才是值得深入研究的。
當(dāng)然，公共服務(wù)需要政府進(jìn)行補(bǔ)貼，即便只有一元錢，也象征著服務(wù)提供者有對(duì)公共部門負(fù)責(zé)的義務(wù)。但要把補(bǔ)貼的方法運(yùn)用好，非要進(jìn)行精細(xì)化的制度設(shè)計(jì)不可。
上海，公交車經(jīng)過外灘。澎湃新聞?dòng)浾?周平浪 圖
上海城市交通設(shè)計(jì)院副院長(zhǎng)俞雪雷，回顧了上世紀(jì)90年代上海公交的改革。上海公交1996年元旦取消月票，本以為可以賺錢，但客流量從1400多萬人次跌到600多萬人次，票款收入斷崖式下跌。這是因?yàn)?，月票原先是通過企事業(yè)單位賣給員工，相當(dāng)于培養(yǎng)了通勤出行習(xí)慣。而取消月票之后，原本要乘一兩站的人就走路，要乘五六站的改騎自行車。由此，俞雪雷提出，在改革的時(shí)候，需要做好判斷，當(dāng)下公交客流之中，到底多少是真實(shí)的需求，多少是低價(jià)帶來的需求。
不過，企業(yè)活力還是被激發(fā)了出來。俞雪雷說到，公交車原先是甩客，從此開始等客搶客。另外，當(dāng)時(shí)還引入了兩臺(tái)空調(diào)車，把票價(jià)定成2元，即便比普通的5角票價(jià)高出3倍，也仍有很多人愿意選擇乘坐。歸根結(jié)底，能不能可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)，取決于提供怎樣的服務(wù)。
可想的辦法還有很多。俞雪雷提到，上世紀(jì)80年代，上海倡導(dǎo)社會(huì)辦公交時(shí)，相比新設(shè)立的企業(yè)，老國企有很大包袱，許多人員需要分流、轉(zhuǎn)崗。因此，上海把出租車的經(jīng)營額度給到公交公司，可以把富余的駕駛員分出來開出租車，當(dāng)時(shí)出租車的崗位也很有吸引力。
當(dāng)下，俞雪雷認(rèn)為，需要正視小汽車的使用群體的聲量更高的現(xiàn)實(shí)。他舉例說到，比如，如果增加公交優(yōu)先專用道，交警就會(huì)提出反對(duì)，因?yàn)樗麄兪且泵姹欢略诼飞系男∑囁緳C(jī)的人。那么，能否將確保公交車通行作為交警的考核項(xiàng)目？這恐怕也很難做到。
但公交是城市運(yùn)行的底線保障。比如，地鐵故障時(shí)，需要調(diào)動(dòng)公交進(jìn)行人流疏散。這類任務(wù)還有很多。由此，公交改革需要多部門共同考慮。俞雪雷提出，地面公交需要確保具備走廊，并在與其他交通方式連接成一張網(wǎng)的前提下，達(dá)成基本保障，可進(jìn)可退，其架構(gòu)是以主干線結(jié)合去向就醫(yī)、就學(xué)等目的地的需求。
“整個(gè)公交的形勢(shì)非常嚴(yán)峻。從全國的單位里程客運(yùn)量數(shù)字來看，公交平均每只運(yùn)了1.46個(gè)人。”廣州市交通運(yùn)輸局公共交通處處長(zhǎng)蘇奎指出，其中不同城市公交服務(wù)規(guī)模差異很大，即使中心城市之間也有不同情況：北上廣深的公交里程規(guī)模仍然不低，達(dá)到了十億左右，而其他不少中心城市的年客運(yùn)里程還不到一億；從運(yùn)營效率看，特殊的地理狀態(tài)有不同的城市客運(yùn)結(jié)構(gòu)，比如貴陽和重慶是山城，效率相對(duì)比較高；有些中心城市，一臺(tái)車只運(yùn)了100人左右，和一臺(tái)出租車差不了多少。
蘇奎認(rèn)為，宏觀上公交都市的戰(zhàn)略，和微觀上市民個(gè)性化交通服務(wù)的需求，其緊張關(guān)系還將持續(xù)增強(qiáng)。比如，電動(dòng)兩輪車極受歡迎，在小城市不用等公交就可借此完成全部出行，而在大城市可以借此超越擁堵的汽車。這也對(duì)公交構(gòu)成非常大的挑戰(zhàn)。
公交概念還需追本溯源。蘇奎說到，公交實(shí)際起源于市場(chǎng)，是一種商業(yè)行為。初是法國一戶商家為了自家的生意，希望吸引更多人到達(dá)，開辟了到達(dá)此地的班車路線。而后，該商家發(fā)現(xiàn)，人們坐上車并不是為了來店里消費(fèi)，而是對(duì)坐車本身有需求，于是便轉(zhuǎn)向?qū)ｉT提供這種交通服務(wù)。這就是公交服務(wù)的起源。而公交（bus）概念的來源有很大的偶然性，拉丁語原意是“向所有人開放的服務(wù)”，另一方面也指“負(fù)載多人乘坐”，非常值得注意的是，多人指的是超過兩個(gè)人以上。它的誕生與延續(xù)，背后正是效率支撐，即降低設(shè)施的成本，并提供勞動(dòng)生產(chǎn)力效率優(yōu)勢(shì)。
由此，蘇奎強(qiáng)調(diào)，公交優(yōu)先，需要確保其效率優(yōu)先。如果沒有效率，公交談不上所謂道德優(yōu)勢(shì)。對(duì)于需要兜底保障的服務(wù)功能，同樣需要研究如何更有效率地保障出行。蘇奎認(rèn)為，凡是沒有效率的公交，就不能算真正的公共交通，而只是政府提供的一種公共服務(wù)。如今公交已不可能追求效率，需要兼顧相對(duì)效率，凡是比個(gè)體交通有更率的公共運(yùn)輸，都是公共交通。
蘇奎舉出，國際上也有這種趨勢(shì)，美國很多地方的公共交通機(jī)構(gòu)與網(wǎng)約車平臺(tái)公司合作，提供一的公共交通服務(wù)，或?yàn)樘囟ㄈ巳禾峁┍Ｕ瞎环?wù)，顯著降低公交運(yùn)行成本，提高其效率。
蘇奎設(shè)想，未來公交應(yīng)該是化的剛性供給，加上社會(huì)化市場(chǎng)化的彈性供給。彈性供給是降低公交成本的必由之路。比如：客流比較大的線路可以是定線定點(diǎn)巡游模式；客流一般或較小的線路可以是巡游基本服務(wù)加預(yù)約補(bǔ)充服務(wù)；客流更小的路線采用社會(huì)化購買服務(wù)，通過彈性化的公交供給提高公交的運(yùn)營效率。
上海松江，馬路上有各種交通方式。澎湃新聞?dòng)浾?周平浪 圖
根本上，對(duì)于當(dāng)下需要更新活化的城市而言，以往地產(chǎn)開發(fā)的邏輯已不再適用。交通與發(fā)展政策研究所（ITDP）東亞區(qū)代表劉岱宗也指出，哪怕是地鐵系統(tǒng)，其邊際效益也在大幅下降。即便是在京滬，每開一條新的地鐵線，盡管仍能吸引新的客流，但其新增客流已遠(yuǎn)不如以前開通一線時(shí)的數(shù)量。由此，劉岱宗認(rèn)為，面對(duì)這類情況，可以推出高質(zhì)量的增值服務(wù)，嘗試吸引乘客。
而放眼城市系統(tǒng)來看，做好出行的公共服務(wù)，就要通過規(guī)劃設(shè)計(jì)運(yùn)營等手段，讓公共交通系統(tǒng)更能響應(yīng)城市中人的機(jī)動(dòng)性需求。劉岱宗指出，公交的服務(wù)質(zhì)量，需要靠車速、準(zhǔn)點(diǎn)率，以及站點(diǎn)的步行可達(dá)性來保障。
要響應(yīng)這些需求，可能無法僅靠地面公交自身來完成。劉岱宗提出，一種有效的策略是形成二級(jí)服務(wù)市場(chǎng)，即MaaS（Mobility as a Service，“出行即服務(wù)”），把不同的出行服務(wù)打包在一起，可以通過市場(chǎng)化解決公交的困境。它也正是公交系統(tǒng)疫后重生的戰(zhàn)略機(jī)遇。
以個(gè)MaaS系統(tǒng)——芬蘭赫爾辛基的Whim為例，劉岱宗說到，這個(gè)包含公交（注：城際軌道、市郊鐵路與高鐵也在其中）、地鐵、出租車、共享單車和電單車等出行方式的MaaS系統(tǒng)，雖然市場(chǎng)活躍率不算高，但財(cái)務(wù)是平衡的，依靠便利等優(yōu)勢(shì)，吸引到原本采取小汽車出行的人。其中，公交系統(tǒng)是不可或缺的核心，68%的訂單與公交節(jié)點(diǎn)非常相關(guān)。Whim的用戶使用公交系統(tǒng)的頻率大概是每天2.15次，而整個(gè)赫爾辛基市平均為1.6次。即，使用MaaS服務(wù)的用戶會(huì)更頻繁地使用公共交通系統(tǒng)。一系列數(shù)據(jù)顯示，把一次出行分為多段，自行車、公交系統(tǒng)一起把用戶從小汽車那里爭(zhēng)奪了過來。而當(dāng)下上海的隨申行也是值得關(guān)注的MaaS實(shí)踐。
劉岱宗指出，搭建MaaS系統(tǒng)，就需要做好設(shè)計(jì)。這需要有清晰的戰(zhàn)略，讓利益相關(guān)方彼此能夠協(xié)同合作。比如，是否搭建一個(gè)開放市場(chǎng)，或者是否讓投資者多元化，這些問題需要考慮清楚。尤其關(guān)鍵的是，必須打通數(shù)據(jù)，才能讓各方形成信任關(guān)系。而在此基礎(chǔ)上，MaaS系統(tǒng)可以形成出行信用，獲得投融資的可能性。比如，上市公司需要強(qiáng)制披露ESG，其中多項(xiàng)對(duì)應(yīng)員工通勤、商務(wù)出行。另外，整合公交服務(wù)與商業(yè)，還可以有許多細(xì)挖的場(chǎng)景，并導(dǎo)入新的技術(shù)。比如，在日本一些地方，公交平峰期，小公交可以開到寫字樓邊，賣中餐和晚餐。在市場(chǎng)化模式下，這些服務(wù)場(chǎng)景都可以提供收入，有助于擺脫對(duì)政府補(bǔ)貼的依賴。
本文轉(zhuǎn)載自公共交通資訊
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